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破除城乡二元结构 促进城乡协调发展

更新时间:2010年6月7日    作者:紫阳县委党校   打印本页 浏览:

破除城乡二元结构 促进城乡协调发展

紫阳县委党校 王玲

[内容摘要]我国城乡二元结构的形成既有社会历史原因,更有机制体制方面的原因。城乡二元结构的长期存在,不仅使广大农民的生活水平提升较慢、城乡差距不断拉大,城乡发展严重失衡,而且使城市发展、特别是城市经济发展面临后劲不足的问题,最终必然会制约整个国民经济的增长。陕西属于中西部欠发达省份,城乡二元特征非常显著,城乡经济明显失衡,农业基础薄弱、农村经济发展滞后、城乡居民收入差距较大。因此,必须针对我省实际,以党的十七大和十七届三中全会精神为指导,采取一系列综合对策措施,加大力度破解城乡二元结构、促进城乡协调发展,实现城乡共同繁荣,以逐步形成城乡经济社会发展一体化新格局。

[关键词]城乡二元结构 破解 对策 城乡一体化

城乡二元结构,是指城市和乡村处在不同的经济发展水平上、分属不同的经济社会发展状况。我国城乡二元结构的长期存在,不仅使广大农民的生活水平提升较慢、城乡差距进一步拉大、城乡发展严重失衡,而且使城市发展、特别是城市经济发展面临后劲不足的问题,最终必然会制约整个国民经济的增长。因此,党的十七大提出,要建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。根据这一指导方针,党的十七届三中全会《决定》明确提出“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略目标,并指出当前“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。可见,加快破除城乡二元结构,大力促进城乡经济社会协调发展,是摆在我们面前的紧迫历史重任。

一、我国城乡二元结构的历史成因

我国城乡二元结构形成的原因是多方面的,既有社会历史原因,但其根本原因是计划经济体条件下城乡分治的二元体制机制造成的。

建国初期,我国仍然是一个以传统农业为主的农业国,劳动力多集中于农业部门,城市化水平很低(10.6%)。在1958年以前,由于“一五”期间的大规模工业建设,农村人多地少,农业生产率低,城乡人口流动自由,农村人口大量流入城市,引发了许多问题。因此,政府采取了户籍管理和统购统销制度,限制城乡人口迁移,这无疑是在城乡之间划出了一条界线;此后城乡人口由乡村流向城市的较少,相反的人口流动却高达2000多万。同时,国家实行重工业导向的发展战略。就这样在实行计划经济的特定社会经济条件下,长期以来,我国城市和乡村体制分立、发展分割、管理分治。城市集中发展工业,乡村集中发展农业,现代城市工业经济社会体系和传统乡村农业经济社会体系相对独立而自成一体,由此形成了明显的城乡分割甚至城乡对立的二元经济结构和社会结构。
首先是当时实行计划收购、统购统销政策。农产品只能卖给国家,为了支援工业建设,工农产品之间有一个剪刀差,农产品价格低,工业品价格高,农民种粮食收入很低,除了口粮所剩无几,商品率低,农民富不起来,这样城乡居民收入的差距就拉大了。改革开放初的1978年,城乡居民收入差距之比为2.571,当时农民年人均纯收入134元。后来,由于农民种粮比较效益低,加上税费负担重,而城市经济发展快,到2006年,城乡居民收入差距之比扩大到3.2412008年我国城乡居民绝对收入差距首次超过万元。城乡居民收入存在一定的差距,是各国工业化进程中共同存在的现象。但我国城乡居民收入差距明显偏大,既有政策的影响,更有二元体制的原因。

  其次,城乡居民在享受公共服务方面存在过大差距。长期以来,公共品供给偏向城市,公共财政在农村投入不足。这种向城市倾斜的政策延续时间过长,使城乡居民在享受公共服务方面存在过大的差距。城市基础设施由国家投资,农村基础设施落后,改革开放前多数乡村水、电、路不通,修桥修路靠农民自己集资。城市教育由国家投资,农村中小学除少数国家投资外,多数靠民办。医疗卫生布点少,设施差,水准低,看病难、看病贵是普遍现象。此外,农村最低生活保障制度、农民基本养老保险制度等等,长期都未建立起来。近年来国家加大了对农业的支持保护力度,农民生产生活设施有所改善;各级政府逐步加大了对农村教育、卫生、医疗等社会事业的投入,农村社会公共服务有所加强。但由于历史欠账多,农村公共服务供给不足的状况还没有根本改观。

第三,由于实行城乡分治的户藉管理制度,人为地限制农村劳动力向城市的流动,限制农民向其他社会阶层的社会流动,不仅影响了经济本身的发展,而且衍生出很多社会问题。改革开放以来,许多农民虽然进城务工,但身份没有变,未被城市认同接纳为城市居民,于是形成了一个庞大的农民工群体。他们既脱离农村社区组织,又没有纳入工作地的新社会管理体制,形成一种游离状态,客观上造成了管理上的困难。不仅农民工的合法权益难以得到保护,也会导致他们对城市怀有一种疏离感,处理不好可能形成不稳定因素。

二、城乡二元结构的主要特征表现

我国是一个人口众多且农业人口占绝大多数、地区发展极不平衡、城市化发展迅速但总体水平滞后的大国,长期实行城乡二元管理体制。这样的国情决定了城乡二元结构有着一般发展中国家的共同特征,也存在某些特殊性。

1、我国城乡差距不断拉大,突出表现在城乡居民收入和消费水平方面。改革开放初期,城乡居民人均收入比是2.571,随后城乡收入比率逐渐缩小,1985年降低到最低点,之后又开始逐步呈现出扩大趋势,1992年以后甚至超过了改革开放初期的水平,2002年,全国城镇居民人均可支配收入为7702.8元,农村居民人均纯收入为2475.6 元,比城镇居民低了5228元,相当于城镇19921993年的水平,比城镇落后89年。据农业部有关资料,近5年来,农民收入虽然增长很快,5年人均累计增收2000多元,但增长速度仍然落后于城镇居民,致使城乡居民收入比逐年扩大。2007年,农村居民人均纯收入实际增长9.5%,为1985年以来增幅最高的一年。而城乡居民收入比却扩大到3.33:1,绝对差距达到9646元。 2008年延续了这种扩大趋势。城乡居民收入比由上年的3.33:1扩大为3.36:1绝对差距首次超过1万元。如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去,城乡收入比率可能会达到61。城乡差距还表现在城乡劳动生产率、技术装备水平、社会保障、医疗卫生、文化、基础教育等方面。

2、城市化相对滞后,农村人口仍占很大比例。80年代以来,我国城市化水平大大加快。2008年,我国城市化率已从改革开放初期的20%左右提高到44.9%,城镇人口达到5.9亿。但是,整体水平还不高,滞后于工业化,不仅低于同等发达国家的水平,甚至落后于一些处于工业化初期国家的水平。当前推进城市化的关键是要消除农民进城的各种制度性障碍,让企业自由聘用员工,满足农民对“城市”这一产品的需求。目前的城市化相对滞后(并非严重滞后),主要在于经济基础的弱质,在于国家创新能力低(无法创造新的产业和就业机会)和劳动力素质较低,这也是造成就业压力大的重要原因。

3、城乡之间两种不同的资源配置制度,在城乡之间筑起了一道道资金、市场、技术、劳动力等壁垒,阻碍了生产要素在城乡之间的交流,并影响整个国民经济的协调发展。传统的户籍制度造成了城乡对立的格局,制约着农村人口向城市的非农化转移,把农民束缚在土地上。不仅农业产业化的进程因此而遇到阻力,而且乡镇企业的产业升级和资产重组以及物流业的发展都会因城乡分割、工农分割现象的继续存在而受到制约。

4、城乡建设过程中出现一系列环境和社会问题。农村人口不断增多,人地矛盾激化;乡镇企业布局分散,盲目占地造成严重的土地(尤其是耕地资源)浪费,土地未能得到有效利用,也无法产生相应的经济和社会效益;不少有污染的项目从城市向农村蔓延,城市在向农村提供制成品的同时,也将污水、工业垃圾转移到农村;农村农业化肥、农药污染增加,在向城市提供原材料的同时,也承受工业废弃物污染的危害,城乡环境支撑能力下降,尤其在城乡接合部环境污染有恶化的趋势,环境问题日益突出。

三、破解城乡二元结构的对策建议

对于由城乡二元体制形成的问题,党和国家逐步采取措施加以解决,开始寻求新的制度变革来破解“三农”发展僵局。特别是近年来党和国家坚持把解决好“三农”问题作为重中之重,按照统筹城乡经济社会发展的要求,努力实行工业反哺农业、城市支持农村和对农村“多予少取放活”的方针,20042009年连续出台六个中央一号文件关注“三农”问题,农村经济发展势头日渐良好,长期存在并困扰社会各界的城乡二元经济结构难题已开始走上破解之路。然而,破除城乡二元结构、形成城乡发展一体化新格局是一项复杂的系统工程,不可能一蹴而就,需要各相关部门的协调合作,采取一系列综合措施全面推进。陕西属于中西部欠发达省份,城乡二元特征非常显著,城乡经济明显失衡,农业基础薄弱、农村经济发展滞后、城乡居民收入差距较大。因此,更需要针对我省实际,采取一系列综合对策措施,加大力度破解城乡二元结构、促进城乡经济社会协调发展。

1、推进城乡体制改革和政策调整,构建促进城乡一体化的体制机制。

要实现城乡一体化发展,就要改变重城市、轻农村及城乡分治的体制,通过体制改革和政策调整,构建城乡平等的政策和制度框架。要着力构建以工促农、以城带乡的机制,积极推动公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社会保障向农村覆盖、现代文明向农村辐射。切实贯彻中央对农业、农村、农民“多予、少取、放活”的方针,加大各级财政对“三农”的支持力度。在农村教育、科技、文化、卫生、计划生育等公共服务方面,提高财政扶持和投资的比例。逐步消除城乡体制差别,建立城乡一致的户籍制度、就业制度、教育制度、社会保障制度、住房制度等。一是改革城乡户籍制度,取消城乡户口划分,消除户籍歧视;突破传统的就业制度,建立和发展城乡统一、开放、竞争、有序的劳动力市场。二是深化土地征用制度改革。征地时应当考虑国家、各级政府与农民之间在利益分配上的均衡,切实维护国家的利益,维护农民的利益。三是统筹城乡行政管理体制,形成县、乡镇、村 “三元一体”的行政管理体制。四是调节国民收入分配,建立和健全城乡社会保障体系。给农民以市民待遇,使农民拥有与城市人口平等机会和公民权利。

2、破解“三农”问题,积极发展现代农业,提高农业劳动生产率,努力增加农民收入。

要破除城乡二元结构,它的重点和难点还是在农村。破解二元结构的根本出路在于“三农”的问题的彻底解决。一是实行科教兴农战略,加大人力资本的投资,提高农村劳动力素质。要保证社会经济持续快速协调发展,农业必须有较高的生产率。因此,我国农村必须实行科教兴农战略,必须加快农村教育事业的发展,加大农村人力资本的投资,实现农业劳动力质的飞跃,。二是要加快农村二、三产业的发展,拓宽农民增收的渠道。推进乡镇企业改革和调整,大力发展农村个体、私营等非公有制经济,繁荣小城镇经济,发挥城镇集聚效应,带动农村经济发展起积极作用。三是要健全和完善国家农业支持保护体系,加强对农业的扶持和保护,加大农业科研投入,发展现代农业。四是要加强社会主义新农村建设,使农村真正实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”,促进农村经济社会全面进步。

3、优化经济结构,强化城乡互补的产业支撑。

城乡一体化的实现不能单纯依靠工业和城市的扩张,而应把农业产业化作为实现城乡一体化的重要条件。要以工业化为主导、城市化为支撑、农业现代化为基础,发展壮大农村经济。强化城乡产业之间的协作和联系,通过企业搬迁和项目开发,促进城市工业尤其是劳动密集型产业向农村转移。鼓励城市资金、人才等生产要素进入农村,发挥城市企业在市场、品牌、技术、管理等方面的优势,推进农村工业向城镇集聚、向园区集中,发展壮大优势特色产业。加快城市服务业向农村延伸,大力发展农村商贸、旅游、农产品加工、农业科技服务等产业。积极发展现代农业,按照专业化生产、集约化经营、区域化布局的思路,提升优势产业的发展水平。大力发展农业产业化经营,培育壮大龙头企业,提高农产品精深加工水平和规模,积极探索建立龙头企业带动农民发展生产、增收致富的有效途径和机制。

4、加强农村基础设施建设,加快推进农村城镇化。

要继续加强农村基础设施建设,改善农村生产生活条件。以加快农村公路、水利、园田化建设和提高农村通车里程、燃气入户率和农业机械化率为重点,全力推进一批农村基础设施建设项目。力争把我省 “村村通”工程延伸到人口较多的自然村和规模较大的农业生产基地。加快农村水利设施和农村生态环境建设,根治病险水库。加大园田化建设,积极推进农业机械化,提高农业劳动生产率。适度调整村落空间布局,逐步推进农村城镇化

5、制订城乡一体化发展规划,加速城乡空间布局一体化。

统筹城乡发展要求城乡区域发展整体协调、布局科学。只有制定好科学合理的城乡一体的发展规划,才能统筹指导和协调县乡规划、部门规划和专业规划,真正实现最佳资源配置,最大限度整合区域优势和优化生产力布局,取得经济、社会、生态最高综合效益。制订城乡一体发展规划,必须具有前瞻性,注意系统性,力求科学性。同时,要按照整体推进、分步实施城乡一体化的工作要求,制订好具体实施规划,包括城乡一体的生产力布局规划、科教文卫体规划、社会保障发展规划等。

6、促进城乡经济、社会、科技、生态的协调发展。

一是产业协调。城乡产业协调,即加强城乡产业结构的互补性,形成既有分工又有联系的城乡地域分工和经济联系,避免产业结构趋同的恶性竞争;调整产业布局,在较优区位集中布局,并进行技术创新,建立工业科技园、农业实验园等。核心问题是实现工农生产要素的合理配置、重新组合和利益在分配,采取“三重转换、双重良性循环”的策略。二是教育和科技协调。协调城乡教育和科技,关键是加快体制改革,增加教育和科技的投入,使重点转向农业和农村,加强对农业和农村各类科技应用型科技人员的教育和培养,提高农民文化水平和农村科技水平,提高农民素质。三是生态环境协调。目前“城市病”、“乡村病”同时出现,城乡环境污染有以点到面扩散蔓延的趋势。在城乡之间进行生态环境的协调,必须统筹安排有污染工业布局,把城乡看作一个生态共同体统一协调环境的整治和保护,严格执行有关法律法规,限制城市三废的超标准排放、保护农村环境和资源。

总之,破解二元结构的根本出路在于“三农”的问题的彻底解决;关键点在于统筹城乡发展;突破口和切入点在于打破城乡二元管理体制、建立一元化体制机制。破除城乡二元结构是一项系统复杂的综合工程,需要全社会综合配套、整体联动。只要我们以十七大精神为指导,切实贯彻落实十七届三中全会措施,城乡经济社会发展一体化的崭新格局将不再遥远。

[参考文献]

1、胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告,200710月。

2、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,200810月。

3、《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的意见》,2008年12月31,新华网

4、《时事资料手册》2008年第一期至2009年第二期,《半月谈》杂志社出版。

5、《理论导刊》2009年第1 期至第2 期,陕西省委党校《理论导刊》杂志社出版。



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