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完善我国农业补贴政策的几点思考
来源:本站     阅读:5151 次     日期:2011-5-17 14:43:49     作者:紫阳县委党校 王玲

农业是国民经济的基础产业,我国有十几亿人口,是传统农业大国,因此粮食问题始终是我国农业政策的核心问题。2004年以来,中央根据粮食产销形势的新变化,先后出台了种粮直补、良种补贴、农机购置补贴以及最低收购价等一系列扶植粮食生产的政策措施。2006年,以柴油配套调价为契机,综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素,国家又出台了对种粮农民的农业生产资料增支综合直接补贴政策。其中,种粮直补、良种补贴、农机购置补贴、以及农资综合直补是近年来国家对农民从事农业生产给予的四项最重要的补贴,简称为“四补贴”。四项补贴政策和最低收购价兼顾了生产、市场和农民收入等多项政策目标的要求,符合我国保障粮食安全和促进农民增收双重任务,对保护农民种粮积极性,实现粮食增产和农民增收目标取得了明显成效。但是,农业补贴政策在实施过程中仍然存在补贴力度小、标准比较低、各地差异大、操作方式不够规范等问题,需要我们不断地加以解决和完善。

一、实施农业补贴政策的主要效果

1、农民种粮的积极性得到了提高,实现了粮食增产目标。粮食补贴改变了以前通过补贴流通环节的间接补贴方式,取而代之的是直接惠及农民。这种看得见的实惠,对农民的激励作用是巨大的,尤其是在政策实施的初期,这种激励作用体现得更为明显。以往通过粮食购销企业对农民进行价格补贴,由于存在压级压价等现象,农民实际上很难从中受益,而且效益损失严重。改革后,把补贴直接发放到农民手中,农民受益明显。另外,直接补贴还向农民传递了中央更加重视和关心农业的信息,极大调动了农民种粮积极性,粮食播种面积连续6年扩大,从而实现了近40年来首次连续6年增产,2009年我国粮食产量达5.3亿吨, 超过历史最高水平。

2、有利于促进农民增收,提高农业机械化水平。客观地说,粮食生产相对于其它经济作物,比较效益的确较低,因此,种粮农民的收入偏低也是客观存在的事实。实行粮食直补,体现了党中央、国务院对粮食主产区和种粮农民的关心,弥补了粮食生产比较效益低的缺陷,让种粮农民得到种粮的实惠,增加了农民收入。仅2009年,中央财政安排种粮农民直接补贴190亿元、农资综合补贴756亿元、良种补贴198.5亿元、农机具购置补贴130亿元,通过“一卡通”或“一折通”直接兑付到农民手中。
   
农业机械是农业生产获得高产稳产的必要物质条件,是农民增加收入的重要工具和手段。政府当前加大农业补贴中的购机补贴的实施极大地调动了广大农民购机从事农业生产的积极性,拓宽了农民增收致富门路。据调查,一台中型联合收割机年平均工作时间为50天左右,每天可完成机收 20-30亩(正常工作8小时),按每亩60元计算,直接收入为6万元,若再加上外出跨区作业所得,收益近8万元 。同时,与手工收割相比,机器收割每公顷能节省1000-1200元,而耗时仅为人工作业的1/10-1/5。通过使用农业机械,大大降低了农业生产的用工量,农民有更多的时间从事其他行业,拓宽了增收渠道,增加了农民收入,提高了农业综合生产效率和机械化水平。

3、为粮食购销市场化创造了条件。一直以来,我国粮食购销都在向市场化方向不断推进,但是速度相对较慢,除了考虑到粮食的特殊性不宜快速实现全面市场化以外,主要的障碍是国有粮食购销企业长期以来存在政企不分的体制性问题。政企不分的主要原因是企业承担着间接补贴农民等一系列政府职能,造成企业不断增强对补贴的依赖性,缺乏走向市场的主动性。因此,要想实现购销全面市场化,并使国有企业继续发挥主渠道功能,就必须把国有企业塑造成具有市场化理念的市场主体。粮食直接补贴改变了长期以来沿用的间接补贴方式,取消了保护价政策,企业不再承担按照政府制定的保护价敞开收购农民余粮的义务,政府也不再对国有企业进行超储补贴,国有企业与其他粮食购销主体以平等的地位进入粮食购销市场,按市场规则自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、公平竞争。因此,粮食补贴的实施,促进了购销市场化和购销主体多元化的顺利推进,有助于培育和完善粮食购销市场。
   4、实现了农业补贴与国际惯例接轨。对农业实行补贴政策,是世界各国保护和促进农业发展的通行做法。在WTO《农业协议》框架下,我国原来实行的保护价收购、顺价销售的粮食购销政策,属于“黄箱政策”,会对粮食贸易产生明显的扭曲作用,这与国际的通行做法不相适应。而对种粮农民实行的直接补贴,属于支持性农业补贴,不会直接影响农业的贸易和价格,被称为“绿箱政策”,被大多数国家所采用,更有利于我国粮食产品参与国际市场竞争,从而提高我国农产品的国际竞争力。

二、农业补贴政策实施中存在的主要问题

1、补贴资金规模比较小,难以真正实现对农民利益的保障作用。尽管2009年中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四项补贴共1230.8亿元,比2008年增长19.4%。但是根据国家发改委农产品成本收益调查,种粮农民亩均化肥、农药和机械作业三项费用支出(三种粮食平均),2003年为91.2元,2004年增加到114.6元,2005年进一步提高到136.4元,每年增幅均在20元以上。显然,现有全部补贴远不足以弥补农民因农资价格上涨而增加的支出。良种补贴、农机具购置补贴政策虽然效果明显,2009水稻、小麦、玉米、棉花良种补贴全国实现全覆盖,大豆良种补贴实现在东北地区全覆盖,但补贴规模都相对较小;农机具购置补贴从2008年的40亿元到2009130亿元,补贴种类由9大类扩大到12大类,补贴范围覆盖到全国所有农牧业县,但仍不能满足不同作业特点不同自然条件区域(如山区和平原)农业生产的需要。

2、管理体制运行不畅导致补贴效率偏低。 农业补贴政策的全面实施,涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等诸多部门,由于政出多门,协调困难补贴政策运行成本高,费时费力,加之部门本位主义、保护主义和寻租活动的影响,粮食直补资金流失严重、效率低下。另外,我国农民数量庞大,农户数量多,要将补贴资金全部按时足额发放到农民手中,过高的交易成本无形中也降低了补贴资金的运行效率。
    
3、各地补贴标准、补贴方法差异较大,引导作用没有充分发挥。由于地方财力以及计税面积和标准面积的差异,不同省份、省内不同地区之间的补贴标准都有很大差距。补贴标准的差异既造成不同地区农户受惠程度的不公平,也给社会监督带来困难。水稻良种是按照种植面积发放的,实际上成为水稻种植补贴,未能真正与良种推广结合起来。小麦、玉米、大豆良种补贴则多是采取供种企业招标,对农民有的给钱,有的发补贴券,有的是按差价供种,农民见种不见钱,操作方式也不很规范。农机具购置补贴操作程序比较繁琐,部分地区农民享受到的优惠实际上也大打折扣。
  4、缺乏针对粮食购销、加工环节的专项补贴。入世以来,购销和加工环节薄弱的问题对我国粮食产业竞争力的制约越来越突出。通过补贴政策引导工商企业投入粮食购销和加工环节势在必行。尽管近年来国家出台了一系列促进农产品加工业和农业产业化经营的政策,但这些优惠政策实际上是针对加工业实施的,而且包含各种农产品加工业,甚至包括加工进口农产品的企业。资金需求量大、风险大、盈利水平低的粮食购销和加工企业很少享受到这些优惠政策,限制了我国粮食产业竞争力的提高。此外,最低收购价政策也存在公布时间晚、执行时间短等问题。

 5、农业保险的覆盖面和保障水平相对较低。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,自然灾害、意外事故频繁发生,给农业、农村、农民造成了巨大的损失。而个体农民自身抗灾能力又极其有限,因此,利用保险手段是降低农业风险的重要途径之一。自国家开展农业保险保费补贴试点以来,农业保险的投入不断加大、品种不断增加、范围不断扩大,为有效化解农业灾害风险发挥了积极作用。但目前农业保险机制还不完善,补贴的品种和范围还有限,巨灾风险防范机制还未建立。因此, 农业保险的覆盖面和保障水平相对较低。

 6、农业财政补贴监督管理不健全。首先,补贴资金管理弱化。在财政支农补贴资金管理过程中难以做到依法办事,致使补贴资金被随意进行再分配、再调整,导致存在补贴资金不能及时、足额到位,被挤占、挪用现象严重,影响了财政资金支持作用的发挥。其次,财政农业补贴追踪监管反馈工作始终不能制度化、规范化,“一拨、二转、三不管”的问题十分突出。最后,由于补贴政出多门、管理重叠、政策不配套等原因,造成管理职能肢解,监管效率低下。

三、完善农业补贴政策的建议

1、增加资金投入规模,扩大专项补贴范围和补贴环节。尽管促进农民增收、缩小城乡居民收入差距已经成为财政支农政策的重要目标,但从我国财政支农的规模和农民增收的途径看,当前综合性收入补贴还难以成为促进农民增收的主要手段。我国直接补贴规模尽管有了大幅度增加,200中央财政安排种粮农民直接补贴190亿元、农资综合补贴756亿元。但和欧美等发达国家相比,补贴规模仍然较小。我国农民数量又非常庞大,即使扣除外出转移就业的劳动力和人口,农业人口也在6亿以上,人均直接补贴数额150元左右中国国家统计局的数据显示,2009年中国城乡居民收入差距达到1978年以来的最大水平,城乡收入比高达3.331,即使把所有财政支农资金用于对农民进行收入补贴,对于城乡居民之间收入的巨大差距来说也是微不足道的。因此,只有通过农业和农村经济发展、加快农村劳动力向非农产业转移,才能从根本上缩小城乡居民收入差距。粮食直接补贴、农资增支综合直补等政策目前更多体现为一种政策取向,还无法真正实现对种粮农民的收入保障作用。因此综合性收入补贴规模应该在现有规模基础上根据财力许可逐步增加,提高对种粮农户收入的保障力度。

2、完善粮食补贴政策的操作方式。一是统一各地综合性收入补贴的标准和发放办法。在补贴标准上,粮食直接补贴和农资增支综合直补应全国统一,实现对所有种粮农民的公平,也便于社会监督。在发放办法上,统一按照计税面积和计税常产发放,确定后若干年不变。统一在农村信用社为所有农户建立帐户,每年按照补贴标准把补贴打人农户的账户,避免基层政府中间截留和抵扣。二是进一步规范生产性专项补贴的操作办法。采取各项专项补贴发放与农户生产行为相挂钩的方式,尽量在全国实行统一的补贴标准,并通过报纸、电视和网络向社会公布,做到公平、公正和公开。为了适应各地区的实际需要,把农机具购置补贴的具体内容分为耕作类、收获类、灌溉类等几个大类,并根据不同类型地区的特点提出补贴的主要类别。农业部和财政部等可以在总结各地做法经验的基础上,分别针对良种补贴、农机具购置补贴和其他生产性专项补贴,出台比较规范的操作细则和办法。

3、完善农业保险制度,增强农业抵御风险能力。完善农业保险保费补贴政策,一是积极扩大农业保险保费补贴的品种和范围,继续增加农业保险试点区域,增加农业保险试点品种,扩大中央财政农业保险保费补贴地区和补贴比例,使更多的农民能享受到农业保险的保障。二是对于中西部经济欠发达地区和经济相对发达地区,实行有所差别的保费补贴比例,加大中央财政对中西部地区保费补贴力度三是鼓励各地对特色农业、农房等保险进行保费补贴;四是健全农业再保险体系和建立财政支持的巨灾风险分散机制;从而不断提高农业保险的覆盖面和保障水平,增强农业抵御风险能力。

 4、逐步建立综合性收入补贴与农产品价格、农资价格的联动机制。为了真正发挥种粮直接补贴和农资增支综合补贴对于种粮农民收入的保障作用,应根据国家财力逐步增加综合性收入补贴资金规模,并逐渐把补贴标准与农资价格的变化、粮食价格变化联系起来,不断提高补贴标准,缩小种粮农民与其他产业劳动者之间的收入差距。

5、建立健全一套完整的农业补贴法规,使之成为支持、保护和发展农业的一项长久制度法规。农业补贴不应是一种“应急措施”,对农业进行财政补贴的目的是为了有效地促进农村经济的发展和提高农民收入。为此,有必要建立健全一套完整的农业补贴法规,使之成为支持、保护和发展农业的一项长久制度法规。从法律上明确对农业的补贴数数量,加强对农业补贴的监督和管理,确保农业补贴真正用到实处。

                                     

                                       2010年4月23

 

(注:此文获24届全省党校系统理论研讨会优秀论文三等奖。)


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